保密承諾書的理解和重要意義有哪些

一、保密承諾書的概念和特征

本文所講的保密承諾書是指保守國家秘密承諾書，即根據(jù)《保密要害部門部位保密管理規(guī)定》等有關(guān)保密政策法律的規(guī)定，接觸或者知悉國家秘密的人員在任職、上崗或者離崗之前，與機關(guān)單位簽訂的保證已了解各項保密制度、履行保密義務、承擔法律責任的書面合同。

具體來說保密承諾書具有以下法律特征：

（一）保密承諾書的一方必須是國家公權(quán)主體。保護國家秘密是一種國家事權(quán)，任何合法掌握或使用國家秘密的機關(guān)、單位都可以成為國家公權(quán)主體，代表國家行使對國家秘密的管理權(quán)。因此，它可以作為行政主體要求相對人（包括內(nèi)部相對人和外部相對人）承擔具體的保密義務和責任。

（二）保密承諾書的目的是為了保護國家秘密安全。機關(guān)、單位與工作人員簽訂保密承諾書，其直接目的是為了使相對人了解自己的保密義務和責任，但最終目的是為了確保國家秘密安全。在保密承諾書中，無論是設(shè)定實體性權(quán)利義務，還是程序性權(quán)利義務，都是服務于實現(xiàn)保護國家秘密這個根本目的。

（三）保密承諾書中的權(quán)利、義務，是保密法上的權(quán)利、義務。保守國家秘密的義務，是一種法定義務，是一種公法上的義務，接觸、知悉國家秘密的每一個人都必須無條件地承擔保密義務，因此，保密義務并不因承諾而產(chǎn)生，承諾內(nèi)容只是保密義務具體化的一種形式。保密法是一部行政法律，顯然具有行政法上權(quán)利和義務的特征，即權(quán)利和義務具有同一性，權(quán)利與義務不能截然分開，權(quán)利中含有義務，義務中含有權(quán)利。所以，黨政機關(guān)、涉密單位與工作人員簽訂保密承諾書，本身就是行使行政職權(quán)、保護國家秘密的一種手段。

二、保密承諾書的法律性質(zhì)

從分類來看，承諾制度可以分為民事承諾和行政承諾，區(qū)分兩者最重要的標準是訂立合同的目的。行政合同是行政主體為實現(xiàn)行政目的，依法與相對人簽訂的，能夠設(shè)立、變更和終止行政法律關(guān)系的協(xié)議，是具體行政行為。行政合同具有三個顯著特征：一是必有一方當事人是行政主體，另一方是行政管理相對人，且行政主體處于主導地位并享有一定的行政特權(quán)。二是簽訂目的是為了直接執(zhí)行公務，履行公法上的權(quán)利和義務。如果合同內(nèi)容只涉及私法上的權(quán)利與義務，則應視為民事合同。三是其內(nèi)容為行政法上的權(quán)利和義務。行政合同的內(nèi)容必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定，雙方都無完全的自由處分權(quán)。而民事合同則不然，只要民事合同不違反法律、行政法規(guī)的強制規(guī)定，就應合法有效。根據(jù)調(diào)整行政關(guān)系范圍的不同，行政合同又可以分為內(nèi)部行政合同和外部行政合同。內(nèi)部行政合同是調(diào)整內(nèi)部行政關(guān)系的合同，通常在行政主體與其成員之間締結(jié)；外部行政合同是調(diào)整外部行政關(guān)系的合同，通常在行政主體與外部相對人之間締結(jié)。準確地說，行政承諾屬于內(nèi)部行政合同。

一般來講，簽訂保密承諾書是簽訂人事、勞動聘用合同的一個條件，或者是補充協(xié)議，如，行政機關(guān)在錄用、聘用、調(diào)用工作人員時，經(jīng)常要求這些工作人員就某一事項向用人機關(guān)作出書面承諾。如果把保密承諾書與人事、勞動聘用合同結(jié)合在一起的話，保密承諾書是典型的內(nèi)部行政合同，其主體、目的和內(nèi)容等都具有行政性合同的性質(zhì)，所以說，保密承諾書是一種行政法意義上的法律文書。

保密承諾書雖然與私法合同一樣，取決與雙方當事人的合意，但當事人無權(quán)就違反保密義務應當承擔什么樣的法律責任進行約定，保密承諾書的內(nèi)容也不能超出行政主體的法定職權(quán)范圍。此外，雖然保密承諾書原則上應當以保密法律、法規(guī)規(guī)定的范圍為基礎(chǔ)，但由于保密行政管理的特殊性，黨和政府的政策也是我國保密行政主體行使行政職權(quán)的重要淵源，保密行政主體依據(jù)政策所賦予的權(quán)限所締結(jié)的保密承諾書也合法有效，其他超出權(quán)限范圍所締結(jié)的承諾書則屬于無效。因此，保密承諾所形成的法律關(guān)系不受私法支配，應當適用公法規(guī)則。

三、保密承諾書的作用和效力

從保密承諾書最直接的作用來看，它可以起到對內(nèi)部行政相對人的保密警示作用。同時，保密承諾書是行政主體行使行政權(quán)的一種方式，對行政相對人具有強制執(zhí)行力。因此，從行政合同的角度看，保密承諾書主要應當具有以下作用：

（一）具體化保密義務。保密承諾書的作用就是將保密法中具有法定性、抽象性、概括性的權(quán)利和義務具體化、明確化，它將當事人所固有的保密法上的權(quán)利與義務，落實到具體相對人身上，并督促其切實履行。如有關(guān)政策、保密法律法規(guī)規(guī)定了6個月至3年的脫密期管理，但對如何具體執(zhí)行并沒有規(guī)定，需要保密行政主體根據(jù)具體崗位的涉密程度設(shè)定不同的保密期限。人事部印制的《事業(yè)單位聘用合同（范本）》中要求“在涉密崗位工作的，解除本合同應當遵守國家有關(guān)涉密人員管理規(guī)定”。

（二）界定法律責任。簽訂保密承諾書對于界定行政主體與承諾人的法律責任具有重要作用，在簽訂前，行政主體首先要盡到告知義務，即告知承諾人應承擔的保密責任和義務，這是承諾人承諾的前提，如果行政主體未履行告知義務，就要承擔相應的領(lǐng)導責任。對承諾人來講，簽訂了保密承諾書，就意味著其已經(jīng)知悉相應的保密責任和義務，如果違反承諾泄露國家秘密構(gòu)成犯罪，進行責任認定時，就可能會被認定為故意，所以，簽訂保密承諾書是判定承諾人犯罪故意和過失的重要標準。

（三）有利于保密行政主體行使保密監(jiān)督管理權(quán)。由于保密行政主體與保密承諾人之間大都存在管理與被管理的關(guān)系，在保密承諾書中，雙方當事人的權(quán)利與義務并不完全對等，行政主體在保密承諾書中享有一定特權(quán)，這些特權(quán)可以在締約時以強制性條款的形式存在，相對人要簽訂承諾書就必須接受這些特權(quán)，保密承諾人可以針對這些特權(quán)提出締約的異議，但無權(quán)單方面拒絕締約。具體講，保密行政主體可以行使下列權(quán)力：

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1、締結(jié)保密承諾書的提出權(quán)。保密行政主體作為國家秘密的管理者，為了實現(xiàn)其保護國家秘密的目的，可以要求接觸和知悉國家秘密的人對保守國家秘密作出承諾。

2、監(jiān)督檢查權(quán)。保密行政主體有權(quán)對保密承諾書的履行情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，督促相對人切實履行保密義務。

3、強制執(zhí)行權(quán)。保密行政主體對那些不履行義務的保密承諾人，可以采取措施強制執(zhí)行，有時甚至無需請求法院判決而依據(jù)職權(quán)直接行使強制執(zhí)行權(quán)，比如，當發(fā)現(xiàn)涉密人員不履行保密承諾，可以將其調(diào)離涉密崗位，不允許接觸和知悉國家秘密。

4、制裁權(quán)。在保密承諾書有效期中，保密行政主體如果認為保密承諾人未履行設(shè)定的義務，為保證承諾書的執(zhí)行，保密行政主體可以對相對人采取一定的強制措施或行政處分。對需要進行人身自由等方面的限制時，還可以提請有關(guān)司法機關(guān)進行制裁。如，離崗離職后當事人如果違反對涉及出境、就業(yè)等方面的承諾時，保密行政主體可以把保密承諾書作為有法律效力的強制性文書提請有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。